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养老保险基金的首要任务是保障参保人员待遇而非促进资本市场发展

2019-09-24 11:58:10 分类:养老险    

   2018年12月28日,由中国社科院世界社保研究中心和中国证券投资基金业协会联合主办、华夏基金管理有限公司承办的中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2018》发布式在京成功举办。本次论坛的主题是主权养老基金国际比较与战略定位,共有来自政府机构、行业协会、科研院校、市场机构和新闻媒体等领域专业人士200人参加了本次论坛。

  人力资源和社会保障部社会保险基金监管局副局长汤晓莉出席了本次论坛并发表演讲。汤晓莉认为基本养老基金的首要任务是保障广大参保人员的待遇,而不是促进当地的经济发展,或者促进资本市场发展。

     以下为汤晓莉发言实录:

  各位来宾,大家上午好!很高兴参加中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2018年》的发布仪式,这次论坛的主题是主权养老基金国际比较与战略定位,我是昨天才看了郑秉文老师发给我的这个报告。按照OECD的标准,把我们国家的战略储备基金,就是全国社会保障基金归为是狭义的主权养老基金,把基本养老保险基金定义为广义主权养老基金,刚才高老师回顾了全国社会保障基金的发展历程,包括当年的一些决策的背景情况,今天借这个机会大家介绍一下我们国家基本养老保险基金委托的有关,并就我国主权养老基金的发展谈一点个人看法,不足之处请大家批评指正。

  目前,我们国家委托投资的基本养老基金有三类,按照时间起始的顺序来排,一类是从2006年开始,天津、山西、吉林、黑龙江、山东、河南、湖北、湖南、西江等九个省份委托投资的基本养老保险做实际个人账户的中央财政补助资金,到2017年末,这一类资金一共是1021.12亿元。第二类是广东从2012年开始,山东是从2015年开始,委托社保基金理事会投资运营的各一千亿企业职工养老保险基金,广东是在2017年期满以后调回了422.28亿元的投资收益和一千亿元的本金。山东委托投资的一千亿元也将于2020年到期,到2017年底,山东的钱三年累计投资收益是140.8亿元,第三类钱就是按照国务院2015年印发的《基本养老保险基金投资管理办法》的要求,各省委托投资的基本养老保险基金,2017年广西、北京、河南、云南、湖北、上海、广西、安徽八个省份签订了委托投资协议。2018年又有浙江、江苏、西藏、四川、甘肃、重庆、广东、新疆九个省份签订了委托投资协议,目前一共是17个省份委托投资运营的资金,合同总金额是8450亿元,到账资金是6050亿元。

  在这17个省份里面,超过亿元的有北京,北京签订委托投资合同是2000亿元,江苏和广东是各1000亿元,还有上海,已经是第二次跟全国社会保障基金理事会签合同了,2017年的时候,上海市签了一份合同,300亿元,今年签署了第二份合同,再委托300亿元,我觉得上海签署第二份合同背后也彰显地方各省对委托的信心,因为大家知道上海是很谨慎小心的,一方面响应国务院的政策要求,另一方面也是看这个委托投资到底地方的养老保险制度发展和持续发展有没有好处,我相信上海市经过这种分析研判以后,再决定追投300亿资金的。

  我想强调一下,在这三类资金里面,第一类资金和第二类资金,目前纳入全国社会保障基金大盘子来统一运营的。

  第三类基金是各个省按照国务院要求,是全国社会保障基金分开运营、独立核算的,前面发言的李波主席、祁斌总、高老师都对中国主权养老基金的发展提出了一些问题和看法,我觉得目前我们可能要研究解决四方面的问题:

  第一就是委托规模的问题,可以说基本养老保险基金搞委托运营的好处是显而易见的,大家都知道,前面李波主席在演讲的时候也讲到,以前我们国家为了实现基本养老保险制度的可持续发展,主要是通过扩面这种方式,通过征人征钱的方式做到的,现在随着人口结构的变化,这种外延性征收的路径可以说是越来越窄了,需要通过激发内生的变量,也就是说通过投资运营,靠钱生钱这种方式来支持养老保险制度的可持续发展。

  我们曾经做过一个测算,假设每年缴费金额相同,年度个人记账利率按3%、4%、5%来计息和按2%计息相比,我们是用城乡居民养老保险来做这个测算的,30年之后城乡居民养老保险个人账户的基金积累额将分别增加34%、79%和138%,这么一组数据一摆我就不用多说,大家都可以看到,开展基本养老基金投资运营对参保证人员的养老金的水平影响很大的。

  现在问题是什么?既然这个好处是显而易见的,那么为什么进度不是很快?刚才李波主席在演讲的也有提到,说5.4万亿的积累基金,现在委托投资的不到一万亿,原因是什么?一个是刚才几位嘉宾都有讲到的,我觉得现在统筹层次相对来说还是比较低的,在五个险种里面,事实上养老保险的统筹层次已经是最高的了,但即使是这样子,其实很多的结存基金事实上大部分分散在地市管理,归集到省这一级还是有一定的困难。

  我个人觉得更深层次的原因是背后利益的纠结,有些地方为了增强地方商业银行的实力,换取商业银行对地方金融的支持,以低息为代价把基本养老保险基金的结余长期存在商业银行,我个人觉得基本养老基金的首要任务是保障广大参保人员的待遇,而不是促进当地的经济发展。刚才高老师演讲时候也有讲到,比如说股市下跌了,我的养老保险基金有这个义务冲进去救市吗?我赞同高老师的看法,没有这个义务,因为养老保险基金包括全国社会保障基金之所以搞投资运营,为了给广大的参保人员一个更好的养老保障待遇,当然这个作用相辅相成的,我们主权养老基金的投资势必是会给资本市场的发展带来一些正面的促进作用,但是我觉得我们不能忘了初衷,就是我们搞投资运营是为什么?我们不是为了促经济发展,也不是说为了去促进资本市场发展,我们主要的目的还是为了保障广大参保人员的待遇。当然,这个投资运营会给资本市场带来一些好的作用,这个是相辅相成的。

  第二个问题,委托投资模式的问题。大家都知道,我们会同财政部和社保基金理事会一起印发了《委托投资的合同》,当时制定这个《委托投资合同》的时候,其实主要考虑的是企业职工养老保险基金,当时这个合同有两个版本,一个是承诺保底收益的,一个是不承诺保底收益的,这个委托期限原则上是五年,如果有特殊情况,经人、财两部批准以后也可以核准为三年,从目前来看,目前委托投资的17个省份都选择了承诺保底收益五年委托期的这个合同,这种合同说句实话,对企业职工养老保险基金的委托,还是比较适应的,但是大家都知道,今年我们会同财政部印发了《推进城乡居民养老保险基金委托投资工作的通知》,按照这个《通知》,我们用三年的时间,也就是从2018年到2020年,让所有的省份都启动实施城乡居民养老保险基金的委托,还有就是机关事业单位的养老保险制度改革,现在也正在逐步地到位。

  大家都知道企业职工,城乡居民,机关事业单位,养老保险虽然都是我们国家的基本养老保险,但是他们在制度模式、发展阶段、参保群体等方面是有很大的差异,基金的收支准确也很不相同,我觉得我们现在是面临这么一个问题,如果说我们的投资的基金,委托投资的基金要从企业职工逐步地扩展到城乡居民养老保险基金的话,我们需要考虑怎么样针对这三类养老保险基金各自的特点,来制定相应的委托模式,给地方更多的选择权,给地方更好的激励导向,这个我觉得是一个很重要的问题。

  第三个问题就是投资回报的问题。大家都知道目前我们国家的两笔主权养老基金都是由社会保障基金理事会负责运营,但是说句实话,这两笔钱对资本市场波动的容忍度是不一样的,全国社会保障基金多年来只进不出,投资期限长,基本养老保险基金是五年一个委托期,委托省份对每年的投资收益率都高度关注,对资本市场的波动容忍度明显低于全国社会保障基金。我们怎么样在当前的这种投资环境下取得更于市场平均回报的收益,可以说是对社保理事会和监管部门的考验。

  今天郑老师发布了《中国2018年养老金发展报告》,里面有很多介绍其他国家经验的文章,我也希望我们能够从这种域外的借鉴里面找到一些启示,让我们国家的养老保险基金投资运营能够取得更好的回报。

  最后一个问题就是使用分配的问题,大家都知道,2016年通过的《全国社会保障基金条例》里面明确,这笔钱是国家的社会保障储备基金,用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充调剂,可以说全国社保基金自2000年成立以来,除了2008年汶川地震的时候有所支出以外,一直是只进不出的,我个人觉得渐渐地,大家对这只主权基金的关注点都聚集在了资金划拨注入和管理投资方面,忘了这只主权基金成立的初衷是什么,是在人口老龄化高峰到来的时候能够帮助我们渡过支付的难关。可以说对何时,怎么使用这笔钱思考得不多,随着老龄化高峰的逼近,我觉得全国社会保障基金的支出使用问题也应该尽快提上议事日程了,这个是关于全国社会保障基金。

  关于基本养老保险基金,说句实话,投资不挣钱我们很着急,投资挣了钱怎么分,我们也很揪心,因为我们搞基本养老保险基金投资运营的初衷前面我有讲到,我们的初衷是为了促进制度的可持续发展,是为了更好地来提高广大参保人员的待遇,五年的委托期可以说是稍纵即逝,我们怎么样抓住这个窗口期,制定投资收益的分配方案,让广大的参保人员能够真正从委托投资中受益,从而更加地支持委托投资也是摆在我们面前的一个需要思考研究的问题。

  今年是改革开放40周年,我们国家的主权养老基金是改革开放的成果,我觉得将随着改革开放的深化而进一步发展,让我们今天在座的所有同志都共同努力,管好、投好、用好主权养老基金。最后,预祝研讨会圆满成功,谢谢大家。

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